四审方才通过的新预算法，将成为“阳光预算、阳光政府、依法行政”的法律保障，也成为具有推动和深化新一轮改革进程的全局性影响的大法。

作者：王仁贵 宫超

“新预算法把‘实施全面规范、公开透明的预算制度’写入了立法目的，增强了预算的完整性、科学性和透明度，强化了政府债务管理，完善了财政转移支付制度，规范了预算执行，加强了预算监督。”

在新预算法经四审后即将通过之际，接受《瞭望》新闻周刊采访的立法部门权威人士欣喜地指出，该法既与十八届三中全会《决定》相衔接，又与财税体制改革总体方案相衔接，将成为对推动改革具有全局性影响的一部重要法律。

财政部财政科学研究所副所长刘尚希对此深表认同，他告诉本刊记者，预算管理制度是建立现代财政制度的基础，“预算改革和政府改革是一枚硬币的两面，既涉及税收制度改革、政府职能转变、深化行政审批制度改革等方面，也涉及到中央和地方关系的调整。可谓关系改革全局。”

据本刊记者了解，8月31日经全国人大常委会表决将通过的新预算法，前后四次提交常委会会议审议，是我国较少经过四次审议后才通过的法律。那么，这部新法亮点何在？如何与现实需要紧密结合？个中分歧又是如何弥合？全局影响如何体现？接受本刊记者采访的立法组织者和参与者的陈述，或可解答这些疑问。

新预算法三大成就

“法律的修改，匡正了立法的宗旨，明确了法律的本质和定位，使得预算法由过去的政府管理法，变成了规范政府、管理政府的法。”全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员尹中卿在接受《瞭望》新闻周刊采访时表示，这是此次法律修改的最大亮点。

回到法律本身，尹中卿以及其他受访人士认为，法律修改从多个方面强化了对政府行为的硬约束，在多个方面有重大突破，形成了三个方面突出亮点：

其一，确立全口径预算体系。上述权威人士表示，十八大、十八届三中全会都提出了明确的要求，“但从法律层面确立全口径预算，这是第一次。”修改后的预算法，明确政府的全部收入和支出都应当纳入预算，同时要求政府的支出必须以已经批准的预算为依据，没依据的不得支出，这实际上确立了政府全口径预算的基本原则。

不仅如此，尹中卿认为，除了纵向的中央五级预算之外，新预算法还从横向上明确，“一般公共预算”、“政府性基金预算”、“国有资本经营预算”和“社会保险基金预算”为公共预算。“明确四本预算是什么、怎么编、什么关系，通过这样的规定就确立了全口径预算的体系。这为走向全口径预算，完善中国特色的预算体系奠定了法制基础。”他说。

其二，建立了预决算公开透明制度。尹中卿介绍，法律的修改正是从全过程公开、全面公开和可操作性公开作出了规定，确立了预决算公开的制度框架。

比如，在全过程公开上，要求预算公开贯穿预算工作的全过程，从预算编制到执行、调整、决算以及最后的审计，所有的内容全部公开;在全面公开方面，明确规定预算、预算调整、决算等情况都要公开，部门预算、决算、报表也要进行公开，在预算执行中进行政府采购的情况要进行公开，审计部门对预算执行情况和财政收支情况的审计工作报告也要公开。

而且，上述权威人士指出，全面公开的同时，也强调突出预算重点和社会关注的热点。在公开政府预算时，要求对地方政府一些债务的情况以及其他事项作出说明，在公开部门预算决算时，要对包括“三公”经费在内的机关运行经费的安排使用情况及其他重要事项作出说明。

特别是可操作性公开方面，他介绍说，法律除明确了公开的内容外，还对公开主体和公开时间作出明文规定。政府预算由财政部门公开，部门预算各部门自己公开。政府预算在人大批准后20日内公开，部门预算在财政部门批复预算后20日内公开。法律专门指出，除了国家保密法规定属于国家秘密的内容以外，新预算法规定的所有内容都应公开。

其三，健全了政府的债务管理制度。新法对政府举债的条件、性质、规模、管理方式、用途、还款保证，以及建立风险控制机制、追究责任等作出了规定。“法律对政府债务，尤其是地方债务，‘开了前门、修了围墙、堵了后门’，使多年来议论最多的地方债务摆到台面上。这对于规范地方政府的举债具有重要作用，也解决了地方政府多年来举债合理不合法的问题。”尹中卿说。

四项举措提升“阳光预算”

“只有在预算审查监督方面做好了，阳光预算、阳光政府、依法行政等目标才能实现。”尹中卿对《瞭望》新闻周刊表示，预算法的修改，很大的作用是加强人大对预算决算的审查监督，这是十八大以及十八届三中全会提出的要求。

其一，细化预算编制。立法部门权威人士介绍说，实践中预算审查监督存在一个突出问题，“就是预算编得太粗，代表看不懂。”比如，有的支出只分到类，只有一个大数，看不出钱是怎么花的。新预算法在实践基础上，对预算编制提出了细化要求。

“以后的预算编制按照两个体系进行：一方面按功能分类，明确支出方向是什么、往哪里投入；另一方面按经济分类编制，重点关注钱的用途，包括工资福利、商品服务支出、基本建设支出、基本建设支出以外的资金支出等方面。”在其看来，两个体系一纵一横对比，对资金用处更加明确。

而且，新预算法还对转移支付的预算编制作出详细规定，一般性转移支付按照统一方法编制。目前，中央对地方的一般性转移支付已经按照公式法来编，基本原则和方法中央有关部门已经制定，有统一的公开的计算公式。“各地区按照同样的标准、同样的方法编制，就能够知道一般性转移支付有多少。这样中央预算就能尽早进入到地方预算。”刘尚希说。

专项转移支付方面，此前的专项转移支付一般是先确定一个专项的项目，然后具体分到省、市、县，等预算批准后具体再操作。刘尚希说，“由于专项转移与各部门关联，在监督、管理和绩效考核上都难以到位，甚至因此产生腐败问题。”对此，新法要求分地区、分项目编制，先告知要做什么项目，需要多少钱，这些钱具体用到哪里，分到哪个地区，都要事先明确。而不能等到预算编出来拿着钱再去找项目。

其二，强化了人大对预算的初步审查。尹中卿解释说，预算审查专业性太强，常委会会议和大会时间有限，要提高审查质量，就需要强化初步审查。法律规定，所有的预算、预算调整方案、决算都要进行初步审查，明确了开展审查的机构、提交初审机构的时限、对初步审查意见及时反馈、审查时要发挥人大代表的作用等内容。

其三，明确审查预算决算的重点。新预算法强调了预算审查的重点从平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。比如，预算安排是否符合预算法的规定、是否贯彻了国民经济和社会发展的政策等都是重点审查的内容。决算重点审查的内容则包括预算收入情况，重大投入项目资金使用情况，举借债务的规模、结构、使用、偿还情况等。“找出政府预算分配中存在的不合理地方，才能确保预算资金投入到最重要的政策领域，提高预算资金使用效率。”尹中卿说。

其四，发挥代表与人民群众联系。县乡两级人大审查预算草案之前，由人大组织代表听取选民和社会公众的意见。“法理基础就在于县乡两级人大是由选民直选的，直接对选民负责。有些地方已经这样实行。代表直接面对面听取选民的意见，这也是密切代表同人民群众联系的方式。”权威人士说。

新预算法继续完善的方向

在充分肯定新预算法的同时，尹中卿也向《瞭望》新闻周刊记者表示，新修改的法律具有阶段性特点，仍旧存有遗憾，“这缘于预算法修改涉及方方面面问题，有些问题短期内认识难以统一，有些问题还看不清楚，有些问题刚刚提出，还缺乏实践基础。”

一是全口径预算体系还有待完善。在尹中卿看来，这些年来，政府通过许多行政法规，甚至党委文件和地方法规都规定了收费标准，而这类收费标准实际是政府性基金的直接来源。像土地出让金等，都应纳入政府性基金预算。目前，在税收法定都未能实现的情况下，收费法定更难以做到。政府性基金、行政事业性收费、专项收费等等，亟待清理、整合和规范。本文来源：瞭望观察网

国有资本经营预算方面，收入范围仅仅涵盖企业国有资本，不包括金融企业国有资本，更不包括其他国有资产和国有资源。十八届三中全会《决定》提出，要“探索编制自然资源资产负债表”，加强人大“国有资产监督职能”。这些在新修改的预算法中未能充分体现。实现目标还需要付出更多的努力。

二是在划分中央与地方的关系上总体模糊处理。分税制只确立了中央与31个省区市和计划单列市之间的税收分配比例，省以下搞不搞分税制现在并不明确。按照一级财政一级事权，就应该地方收税，但由于我国是一个大国，财力需要适当在中央集中，以保证政令的畅通。中央与地方的关系，以及地区与地区之间的关系如何处理，这是国家治理的一大难题。

三是预算编制仍有完善空间。预算编制涉及到财政部门与政府其他部门的关系。目前“两上两下”的编制方法，财政部门基本只有汇总权。预算编制因长期部门利益固化而分割了。能否将预算编制权赋予一个机构，统一编制预算，让预算编制与预算执行分开，也有待研究。

四是预算绩效监督仍需深入推进。不仅要从合法、合规、合理方面，更要从效率、效益、效果方面，切实加强对预算执行情况和决算的监督，让用钱受监督，使花钱不容易，真正把钱用到刀刃上，确保财政资金安全、规范、及时拨付和合理、有效地使用。三中全会提出“严格绩效管理”，但新修改的预算法也未能体现。

“理论上还有深层次的问题制约着我们。操作上不少内容也缺乏实践的基础，这是法律修改的局限性。所以新修改的预算法只是阶段性的法律。”尹中卿说。